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浅析民事执行检察监督制度之完善

民事执行检察监督制度的建立和执行就成为规范司法执行工作,避免司法腐败的有效手段之一。本文将结合司法实践,剖析民事执行检察监督制度中所存在的问题和所面临的困境,并提出可行性的几点改进措施和意见。

一、民事执行检察监督制度中存在的问题

(一)立法不明确,缺乏具体法律依据

尽管我国《宪法》第129条规定了人民检察院是国家的法律监督机关,《民事诉讼法》第14条也规定人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督,但这些规定过于原则,无法成为具体的操作规程和执行依据。虽然部分地方对民事执行监督工作开展了一些有益的探索和尝试,但这些探索和尝试都旨在为民事执行检察监督提供一些必要的法律依据,而对民事执行检察监督工作到底如何开展没有具体可行的措施和方案。2011年3月10日,“两高”会签了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(下文简称“‘两高’《试点通知》”),通知全文共九条,第二条规定了民事执行检察监督的启动方式、监督对象,第三条规定了一般性的处理流程,第七条规定了人民法院对民事执行检察监督异议的处理。显然,这些规定都还是比较简单、初浅的。民事执行检察监督依然没有完善的工作体系和成熟的制度保障,这是民事执行检察工作目前急需解决的问题。

(二)机构配置不够,专业素养亟待提高

执行工作是一项专业性极强的工作,只有专门从事执行工作的人员才可能对整个执行流程有比较全面的把握、对民事执行的相关法律法规有比较深入的理解、对执行实务中的具体操作和一些惯例能熟练运用。另一方面是民事执行案件量大,而民事执行检察监督力量薄弱。“检察机关的自身能力不足以担负起监督民事执行重任。当前我国每年需要执行的民事案件多达二百多万件,要让检察院有限的民事监督力量去对付这些执行案件显然是不现实的。”

(三)监督界限不明确,难以得到法院配合

宪法赋予法院独立审判权,这一权力使得法院应当也必须拒绝对审判权的非法干预。执行工作涉及多层次的法律规定,不仅要遵循民诉法的有关执行工作的法律规定、最高院关于执行工作的规范性文件及司法解释外,还会涉及民法通则、物权法、合同法、担保法等民商事法律规定,这对于现行的检察机关来讲,无疑属于“高难度”工作,作为执行工作的“门外汉”的检察机关如何才能顺利开展工作?怎样有效、合理、正确地行使监督权,若不解决这个问题,势必会出现对民事执行权的不当干预,或考虑“面子”问题不予监督。

二、完善民事执行检察监督制度的几点建议与意见

(一)明确民事执行检察监督工作原则

民事执行检察监督工作要遵循以下几个基本原则:

1、法定原则。法定原则,即指的是检察院在行使民事执行监督权时必须要作到“有法可依、有法必依”这不仅要求法律对民事执行监督权有明确的规定和具体操作规范,同时还要求检察院行使权力时必须依据相关的法律规定,避免无法监督和盲目监督,从而造成错误和不利影响。

2、公正性与有效性一致原则。即必须将保护当事人合法权益作为民事执行检察监督工作的出发点和目的,严禁检察机关行代行法院的执行权,更不能把检察机关的意图强加给法院的执行机构,或检察院蛮横的干涉执行机构独立行使民事案件的执行权。检察机关应当采取法院更容易接受的手段和措施,对不当执行行为进行纠正。必须在肯定执行制度自身救济功能的同时,对于其“执行难”和“执行乱”的问题,以及执行人员消极履职等违法情形,依照法律规定及时提出并要求执行机构纠正,保证公正执行,维护司法公正和提高执行效率。

3、事后监督为原则、事中监督为例外。此原则是从公正性和有效性相一致原则中派生而来的一个原则。坚持事后监督为主要形式,主要是因为保障是检察机关介入民事执行活动的目的,其在客观上应当有利于民事执行权的独立、高效运行而不是相反。此处“事后监督”中的“事后”不是指民事执行活动全部程序执行完毕以后,而指的是民事执行活动中的一个阶段结束或某一法律文书(例如中止执行、变更被执行人裁定等)作出之后。而事中监督指的是在一些特殊的民事执行活动中,当事人或法院主动的邀请检察机关介入,实行现场的监督。

4、被动监督为原则、主动监督为例外。因为民事执行的活动大部分涉及的是私权领域,所以检察机关应当充分尊重当事人的民事处分权,换而言之,除了当事人主动的提出申诉,检察机关一般不得主动的介人民事执行活动。 对此,在前文中提到的《试点通知》之中的第二条也做出了相关的规定,“人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请,对下列民事执行活动实施法律监督”。当然,检察机关在涉及社会公共利益、国家利益的场合,则应当主动的介入民事执行进行监督。

(二)参照多国立法弥补单独立法

鉴于民事执行的复杂和目前我国民事执行活动的混乱状态,有必要单独制定民事执行法,对民事执行监督权作进一步详尽、明确的规定。如,最高人民法院和最高人民检察院可依据此次民诉修正案草案第1条的规定,联合出台关于民事执行监督的具体、可实践性的司法解释。另外,我们还可借鉴国际社会在执行立法上的经验。英国在1884年就制定了《执行法令》,又于1980年颁布了《对执行(判定价额)命令实施的措施法令》。《美国法律大全》在规定证据、审理、法院组织与权限的同时,也专门规定了强制执行。日本于1979年修订《民事诉讼法》时,也单独制定了《民事执行法》。奥地利、俄罗斯也都有自己的《强制执行法》。为规范纷繁的民事执行工作,建议在第三编“执行程序”中专门设立“民事执行检察监督程序”一章,对民事执行检察监督作出具体规定。在《民事诉讼法》修改或《强制执行法》中专设检察机关执行监督一章,明确检察机关执行监督的范围、主要内容、方式等。

(三)规范民事执行检察监督启动程序

虽然执行权作为一种公权力存在,但民事执行程序仍归属于民事诉讼活动的大体系中,也就是说,我们应最大程度地实现对公民权益的保障,尊重当事人的处分权。“执行主要涉及平等民事主体之间的财产权利与人身权利,属当事人意思自治的范围,受当事人处公权支配”,因此,除了严重影响到国家 社会公共利益的情况,检察院可依职权主动进行监督外,执行监督权的启动应以当事人的申诉、控告为前提。即民事执行程序的启动应以当事人主动为原则,检察院依职权为例外。

(四)加强民事检察队伍建设以提高专业水平

新《民事诉讼法》实施以后,检察机关民行部门的工作重心将发生较大的变化,特别是基层检察院民行部门将改变以办理抗诉案件为主的既有模式。可以预见,以抗诉以外的法律监督为工作重心的民行部门将急需充实人员力量,但是,由于编制以及基层检察院普遍以公诉和反贪为核心业务等原因,民行部门的人员力量不可能大量增加。因此,在这种现实情况下,民行部门要积极争取充实人员力,明确工作重心,集中力量处理中心工作,以逐步打开民事执行检察监督工作局面。

作者:沈志刚

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